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新中国地方外事制度的构建
发布时间: 2010-04-15    作者?#21644;?#20108;宝    来源:《当代中国研究》 2010-04-15
  字体?#28023;?    ) 关闭窗口

——以20世纪50年代北京市外事制度为中心的考察 

  新中国地方外事制度是地方制度的重要组成部分。1949年前后,随着地方新生政权的建立,中共中央外事组派出外事干部到各大城市组建外事机构,处理外侨事务,贯彻中共中央“另起炉灶”、“打扫干净屋子再请客”和“一边倒”的对外政策,揭开了地方外事制度的崭新篇章。50年代,地方外事制度受党政关?#24403;?#21270;的影响,经历了两次重大调整,从初创走向巩固,并在50年代末确立了“党政合一”的外事体制。通过对新中国地方外事制度的构建过程进行研究,总结制度构建的特征及意义,?#27835;?#21046;度发展的规律,对于深入认识地方外事制度、更好地发挥地方外事的作用具有重要意义。本文以北京市为例,对新中国成立后地方外事制度的构建情况作一初步考察。 

  一、20世纪50年代新中国地方外事制度的构建 

  20世纪50年代,新中国地方外事制度经历了两次大的变化,?#27835;?#19977;个发展阶段:1949~1953年是地方外事制度的初创时期,政府外事机构管理涉外事务,重大问题请示党委并报中央决定;1953~1958年是地方外事制度的过渡时期,地方党委外事机构———国际活动指导委员会诞生,它与政府外事机构分工办公;1958~1959年是地方外事制度的巩固时期,地方党委成立外事小组,全盘领导外事工作,政府成立外事办公室,既是政府管理外事工作的总口子,又是党委外事小组的办事机构,两者合署办公。

  (一)初创时期:“政府主管”模式(1949~1953年)

  北平解放前夕,中共中央外事组研究处处长柯柏年被派到北平,准备负责北平解放后的外侨事务。[1]1948年12月,北平市委发出通告:“对于英、美各国使领馆及其外交人员与新闻记者,一律以外国侨民待遇。对一切遵守我政府法令的外国侨民之生命财产应予保护;对于一切外国侨民问题的具体处理,由军管会主任负责。各级干部在处理任何有关外人的问题时,必须先报军管会主?#38395;?#20934;,较大问题并须经市委讨论,请示中央批准后再办。?#20445;?]1949年1月1日,根据《北平市军管会组织条例》,北平市人民政府成立,市政府下设外侨管理处。[3]4月,毛泽东在《中国人民解放军布告》中指出,要保护外国侨民生命财产的安全。希望一切外国侨民各安生业,保持秩序。[4]叶剑英①就外侨工作也曾指出:“进了城市首先碰到的就是外交问题”。“对外侨中央有新精神,我们开始作为一个整个问题来考虑。由于我们一向对外无经验,干部亦未准备好,所以要特别谨慎”。“对任何外国(苏联除外)领事馆、新闻机构、记者、团体或个人均采取不承认政策,不建立邦交及贸易关系……对外侨或团体财产等任何人不得擅自作主,大小事均由军管会外侨处理局②批准再执行,一切对外政策均由中央直接处理,批准后由外侨处理局执行。?#20445;?](pp.203,68,80)

  1949年2月2日,北平市人民政府从?#35760;?#36827;?#21069;?#20844;,开?#21450;?#26087;机构、旧系统整体接下来,再按性?#21490;指?#26377;关部门去管。北平市人民政府的外事制度开始构建。在外事组织结构方面:(1)外事格局。北平市外侨管理处接管了国民政府行政院新闻局北平办事处、外交?#31185;?#27941;特派员公署北平办事处和北平市政府外事室三个机构[5],具体从事外侨管理,重大问题请示党委,并报中央决定。(2)机构名称。1949年2月14日,外侨管理处更名为北平市人民政府外侨事务处,正式对外办公。[6]10月1日,北平改名为北京。12月,北京市人民政府更名为北京市人民政府委员会[7],外事机构名称的?#30333;?#22343;随之变换。1950年11月,外交部决定各地外侨事务处改名为外事处。[8](3)领导体制。1949年3月,北平市人民政府第一次政务会议对市政府组织机构进行研究时指出:“外侨事务处由市长直接领导,必要时可设置外交政策研究会”。[9]外侨事务处单列,它比旧政府设于政府秘书处下的外事室地位高。3月10日,华北人民政府和北平人民政府任命王荫圃为外侨事务处处长、李棣华为副处长。[10]11月,任命马振武为副处长。[11]该机构主要领导的任免,除经本级政府和华北人民政府同意外,还需经外交部批准。(4)机构设置。外侨事务处设秘书室、一科外侨事务科、二科编译科。[12]在外事职能方面:根据《北平市人民政府组织规程(草案)》第20条,规定外侨事务处掌管外侨出入国境登记调查及管理、外侨生命财产保护、外侨旅行签证、对外交际联络以及其他有关外侨事项。[13]在外事制度规范方面:1949年三四月份,北平市人民政府出台了《外侨管理暂行条例》[14],随后还起草了《北京市外国侨民旅行暂行办法》、《外国侨民出入国境暂行办法》[15]。1951年6月,政务?#21512;?#21457;的《对外关系应遵守的?#21335;?#35268;定》也对地方外事管理进行规范,强调中央统一领导外事工作。北京市政府秘书处通知“执行政务院关于外事四原则的指示,如遇外事工作与市府外事处联系处理”。[16]

  从宏观上看,初创时期的地方外事制度表现出具体事务由“政府主管”的特点。从微观上看,地方外事机构在政府部门序列中单列,受市长的直接领导。党委重点把握大政方针,党内不设外事机构,不从事具体外事管理。地方外事主要体现地方政府涉外事务管理的职能。地方与中央?#21450;?#24067;外事规章、条例,共同规范地方外事工作,保证地方与中央在外事管理上的统一、协调。 

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