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地方政府竞争下的土地出让行为
发布时间: 2010-04-28    作者:张莉 王贤彬 徐现样    来源:《中国社会科学报》 2010-04-28
  字体?#28023;?    ) 关闭窗口

   《宪法》修正案和《土地管理法》等法律法规赋予地方政府成为本地区唯一的土地出让方,在1999-2005年间,中国一共出让了848423.8公顷土地,土地出让从2000年起无论在数量还是增速上均有显著增长,引起了政府、?#25945;濉?#23398;者以及普通民众等的广泛关注。地方官员为什么这么热衷于出让土地呢?

   ?#25945;?#36827;行了大量深入报道,但规范的学术?#21335;?#24182;不多,且主要是强调“土地财政”假说。土地财政是理解中国地方政府20世纪90年代中期以来土地出让行为的一种重要视角,但不是唯一的视角。地方宫员不仅面临财政激励而?#19968;?#38754;临政治激励。改革开放以来,中国在集权下采取了恰当的地方经济分权,地方宫员的晋升与其辖区经济绩效显著相关,结果地方官员为增长而竞争,致力于招商引资等发展辖区经济,开展政治晋升锦标赛。土地,特别是工业用地,无疑是地方政府官员竞相招商引资、发展辖区经济的主要手段。因此,地方政府官员有可能出于对政绩的强烈追求而出让土地,“土地引资”。在近年来各地屡屡发生的土地供应过程中的违法违规?#24405;?#22320;方政府往往在其中扮演了重要的角色。具体而言,在一个增长主要靠资本(投资)拉动的经济体里,地方官员为增长而竞争自然就转换为引资竞争。在土地引资假说看来,这是地方政府官员的理性反应,只?#36824;?#22320;方政府的“土地引资”已经到了恶性竞争的地步。

   我国以固定资产投资为主要拉动力的发展模式使得土地成为重要的生产要素,而在财政分权和政治晋升激励的背景下,土地出让成为1990年代后期至今,地方政府引资竞争的重要手段,地方政府有很强的双重激励出让土地用作建设用地,这显然与耕地保护的要求存在冲突。由此研究地方政府的土地出让行为在目前“拉动内需”和“18亿亩耕地保护红线”政策背景下具有重要的现实意义。而理论上,目前国内关于地方政府土地出让行为的规范研究相对缺乏,大多停留在对土地问题的一般性论述,鲜有通过模型和实证对这一问题进行规范考察的?#21335;住?/SPAN>

   从地方政府和官员竞争的角度出发,可以较好地理解地方土地出让行为。我们通过构建理论模型和实证?#27835;?#21457;现,相对于通过高价出让土地获得地方财政收入,地方政府出让土地的动机更多地表现在地方官员追求本地区经济更快增长的晋升优势上。如果不考虑投资的内生性,无论是土地财政假说还是土地引资假说均对地方政府的土地出让行为具有解?#22303;Γ?#36825;与现有的关于土地财政的结论一致。然而,上世纪90年代后半期以来,资本的流动性增强导致地方政府面临的引资竞争和资本流出压力加剧,即考虑资本内生性问题时,土地引资假说仍然能够显著地解释地方政府的土地出让行为,而?#20174;?#22303;地财政的变量则变得不显著。随着资本的流动性增强,地方政府面临的资本流出压力变大。如果资本在各地区间的配置不改变,即各地区的投资保持在资本不流动的水平,这样各地区会增加土地供应量,即所谓的引资竞争效应,各地区政府有加大土地供应量以吸引资本流人的动机。资本不流动的假设可能不能?#20174;?#22320;方政府在资本流动压力下的土地出让决策,考虑另外一种极端情形,假设资本完全流动,资本会从税后回报?#24335;?#20302;的地区流动到较高的地区。当存在内点均衡时,各个地区有正的资本量且税后资本回报率在各个地区相等。显然,实证结果与理论预期一致:在为增长而竞争的环境中,地方政府出让土地主要源于“土地引资?#20445;?#32780;?#24688;?#22303;地财政”。此外,我们还发现,在存在招商引资竞争时加大土地出让量成为地方政府理性选择,之所以能实现这种引资方式,原因在于地方政府能?#22270;?#24449;用土地并垄断各地区一级市场的土地供应权,改变现有的土地征用模式是?#26723;?#22320;方政府土地出让热情,缓解耕地保护压力的主要方向。

   进一步的研究方向包括: 1.细分地方政府出让土地的不同方式及其对区域经济发展的影响。2.各省区存在显著的固定个体效应,?#24067;?#22320;区初?#20551;?#36171;对该地区的土地出让行为有显著影响。不同地区存在的初?#20551;?#36171;差异影响了各个地方政府出让土地的意愿,而各地区的土地出让与引资表现紧密相关,从这个角度?#27835;?#22320;方初?#20551;?#36171;对地区引资能力差异的影响,会是一个?#26723;?#30740;究的方向。

    (作者单位:中山大学岭南学?#28023;?/SPAN>

  
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